关于对陕西地方石油企业的整顿与重组的意见

建言建策防国有资产流失的热烈之下，难道能够就此冷落对民营财产的非法国有化现象的警惕？国有资产和民营资产的权利必须得到平等尊重，即使这需要数代人漫长的等待和难以想象的努力。

解读暗火涌动的陕北民营油田事件，难不唏嘘，民营投资者为保卫私有财产权掀起一场反非法国有化的行动，而且，位卑言轻的发起者――世代遵从"民不告官"潜规则的陕北农民们从来不敢想象、也不在乎最终是否会有结局。

黎明前静悄悄8月20日，人民大会堂河北厅，与义愤填膺不止的几十位专家学者相比较，数十位来自陕西靖边、定边、安塞的民营投资者代表反而显出劫后平静，尽管他们在学者口中被称为"受害者"，属于学者们的研究对象。他们代表了90年代以来在陕北地区投资石油开采的数万户农民、工人、知识分子等各种身份的群众。

时距陕西靖边、定边、安塞三地的民营油井被地方政府违约收回已经超过14个月，民营投资者显然仍然无法改变一夜之间一贫如洗更甚负债累累的命运，独立立场的学者们仍然在争论着该事件反映出的政府公权力违宪意义――私有财产被非法国有化，不同立场的媒体却争先恐后以自己的过滤视角来肢解重构事实。

经济事件被政治化后，的确一度无理可辩，然而置于市场规则中，构成陕北民营油田非法国有化事件的要素事实却相对简洁可辨。

谁批准民营投资进入陕北石油开发？

民营投资进入陕北数县区进行石油开发，不仅仅是获得当时的中央政府和地方政府的行政许可，而且可以说，正是来自政府高层的"鼓励"，民营投资者才决心投资陕北石油开发。

来自中央政府的准入支持是，1986年、1990年时任国务委员的康世恩下陕北调查发表讲话表示："把长庆油田打过井的，又拖在那里不起作用的交给延长油矿，承包给群众，依靠群众低成本打井。"陕北油层的蜂窝状分布特点决定了不能采用同大庆油田的开采方法，要想克服"井井有油，井井不流"的困难，必须改变经营政策，对群众，也就是对民营投资者放开。

继之，来自地方政府的准入表态是，1994年4月13日，中国石油天然气总公司（中石油前身）和陕西省政府签订合作开发协议（简称4.13协议）："陕西省政府和中国石油天然气总公司商定，合作开发陕北石油资源，拟从长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500平方公里，从延长油矿依法登记的区域内划出约580平方公里"，这些区域交由所在地市县组织开发。

陕西靖边投资者李文元接受记者调查时出示了他所保存的4.13协议的复印件，他说："正是这些盖了政府大印的红头文件，使我坚定信心贷款投资石油开采，没想到政府居然全面违约。"为了坚定投资者信心，在与其他油区的竞争中能够更多吸引投资，靖边县政府在其靖边发（1994）15号文即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规定》中将油井合作开采期限由原回收投资后开采五年改为长期合作开采。之前，定边县政府的优惠政策则是许诺可以开采到无油为止。

重诺既出，再无人疑。

许多投资者加快了资金投入和技术研发投入，石勇和孔令宏是典型代表――2003年5月份，石勇一下转买了5口油井的收益权，总计负债数百万；同年同月，孔令宏重资聘请长庆油田高工研发建成的注水厂投产，登时一口井的产量由16吨上升至46吨，这种技术改造的成功和领先在陕北地区为第一例。一个月后，靖边政府突然强制收回这些民营投资者的油井和注水厂，同时强令把数千万的债务剥离给他们来负担，这是民营企业家所有付出的唯一收获。

谁强制收回？

中央政府发布"收回令"――地方政府反"收回令"――中石油再催执行"收回令"――地方政府不得已抢先收回――中石油空手而回，纷繁复杂的数百份政策文件下隐藏的事实是，民营油井财产缺乏法律保护，必然的命运是"国有化"幌子之下的侵吞，觊觎良久的地方政府和中央大型国企为此斗法，而弱势的民间投资者势必成为斗法的祭品。

1999年国务院国家经贸委颁发1239号文件，要求陕西省政府会同中石油集团协调将民营石油油井通过收购、兼并、资产入股并入延长石油工业集团延长油矿管理局。这是中央政府第一次明令要求整顿陕北民营石油。

陕西政府并未以之为要，反而加快了陕北石油开发民营化步伐，当地投资者回忆说："2000年，政府再次集中出台各种优惠政策，在这种激励下，民营投资者掀起了一个石油开发的新高潮。"据记者调查了解，在1239号文公布之后仅靖边县政府出台的新优惠政策包括延长开发期、超规设立油井开发区，而普通投资者对1239号文件并不知情――地方政府消极宣传1239号文件。

中石油集团深以之为患，但苦于无暇兼顾。2000年4月，中石油终于完成香港联交所和纽约证交所的上市，此时的中石油需要拓展出色的业绩来回报股东，能否将极具业绩回报潜力的陕北石油收归麾下变得愈发重要。对此，中石油准备使出铁腕整顿陕北石油。

在调查中，记者见到一份由中石油集团办公厅2002年7月26日印发的《关于对陕西地方石油企业的整顿与重组的意见》，可以证明彼时中石油对陕北石油整顿已经形成清晰的铁腕思路，不容许别人与它有半点争夺。

该文件开门见山说明中石油集团的强悍立场――坚决反对陕西省政府重组陕北石油企业。中石油集团说："陕西地方石油企业不能走省内重组的路子。""我们认为，把陕西地方石油企业整体并入中国石油集团，既是理顺石油管理体制的关键所在，又是彻底解决陕北地方石油开采秩序混乱的根本途径。不论遇到什么情况，都不应动摇按这一方针重组的决心。"中石油集团之强悍还在于，不仅要将全部民营油企资产、人员收归麾下，而且要将陕西的15个县的钻采公司全部剥离出来归集团所有，并明确要求，1239号文件发布之后逆风投入开发的油井资产一律没收。这种强悍做法给陕西省政府带来了极大恐慌，并于2002年8月、2003年1月连续两次向国家经贸委上交地方政府整顿思路的意见，"恳请"国家允许地方政府自主整顿。此时，陕西地方政府与中石油集团围绕陕西民营油企整顿权的争夺，进入冲突顶峰。

在提交国家经贸委的文件中，中石油集团强硬坚持自己来主持陕北石油企业的重组，并以严重污染环境、技术水平落后证明重组的紧迫性。

然而，据记者赴陕北靖边现场调查，中石油集团所属长庆油田的统一管理的确比较规范，但有些地处偏远的油井对污水的处理方式同大多数民营油企并无差异，即挖土坑排注污水进行挥发处理，这同样会造成原油浪费和环境污染，虽然这种方式都是遵照当地环保部门的指导意见所规定。

除了眼前可见利益的争夺，中石油集团坚决反对陕西省政府掌握自主整顿重组权的另一顾虑是，如果其他省份纷纷效法陕西，将自己省份内部的石油开发整顿权收归省有，这样中石油集团的命运难逃凌迟而死。

中国社科院经济所宏观部主任袁纲明教授的调查证明了以上的部分分析，他说："在我的调查中发现当地政府对国务院1239号文件极其不满。因为本来是中央政府和地方政府商量合作开发的，后来中央政府单方面决定废止，地方政府相当不满，而且曾经为民营企业争取利益，但是地方政府难免压力太大，所以现在民企倒成了中央政府和政府政府利益争夺的牺牲品，因为地方政府没有象以前那样来维护民营企业，而是受不了压力，反过来压制民营企业。"靖边民营投资者孔令宏的案例能够证明三角关系中的另外两角――中石油和陕西政府的矛盾。在针对孔令宏油井注水厂资产的争夺战中，最终地方政府获胜，中石油集团黯然退场。孔令宏证实说："2001年9月份，我跟中石油旗下的华油集团商谈，打算取得合法开采资质。所以我把我的所有油井资产入股进入华油集团，债权债务都是我的，华油集团付我1100多万买走一部分股权，我们七三开持股共同开发。"如此，在去年进行的三权回收中，靖边县政府收回的孔令宏的油井的产权大部分是"抢"了中石油集团下属华油集团的所属。

孔令宏从1998年5月投资油井，一共打了20口井，其中有13口干井，因此亏损700多万。孔令宏说："这些油井资产都经过靖边县矿产局过户给华油集团了，注水站项目本来也要按这个模式运作，没来得及呢。华油集团为此专门去省里交涉过，但是被拒绝了。"从孔令宏案例观之，陕北油田事件的意义层面不仅仅是民营投资者的财产被非法国有化，而且涉及到了国企财产被非法地方化的层面。

谁违法？

迄今为止，法学界、行政管理学界、经济学界已经将违法根源追溯到1239号文件的合法性。法学家江平、国家行政管理学院杜钢建教授等著名学者不约而同认为："国务院颁发的1239号文件是违宪的。" 天则经济研究所、中国社科院张曙光教授则明确要求："对国务院的1239号文件进行违宪审查"，北京大学行政管理学院陈兴良教授等则批评国务院1239号文件"粗暴行政". 1999年12月22日，国家经贸委、国土资源部《印发<关于陕北地区石油开采秩序的调查报告>的通知》（简称"1239号文件"），要求有关各县政府必须依法行政，"坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采活动的做法"，"要坚决停止和杜绝越权审批石油区块及井位的行为"，"根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种形式进入陕西省延长石油工业公司，实行统一管理。""长庆局登记开采区，县钻采公司及联营单位已经进行开采的区块、油井，由长庆局采取评估赎买的办法予以收回，或由长庆局和陕西省延长石油工业集团协商解决".国务院部委的违法行政是鼓励陕西地方政府违法行政的原因之一。在2003年9月份落成的靖边政府新办公大楼二楼，靖边书记马乐斌并不愿意接受记者采访回忆评价一年前发生的事情。据靖边多位民营投资者回忆，2003年6月7日，陕西省靖边地方政府市领导代领公检法数千人，进驻民营投资者的油井，以"检测产量"或者"应付上级政府收井检查"为名要求民营投资者配合，6月15日，靖边政府突然宣布无偿接管民营投资者油井，并与群情激愤的民营投资者发生冲突，最终成功占领油井。对此，该县青阳岔镇青阳岔大队原支书、主任等三位老党员以退党表示抗议。

对此，江平分析说："这是一起侵犯民营企业合法利益和侵犯农民合法利益的严重事件。"并指责说，"1239号文件剥夺和限制私人财产是没有法律依据的".张曙光甚至指斥："政府背信弃义，官员如狼似虎。"不仅仅学者有质疑的权利，民营投资者也有。但是对于以普通农民、工人为主的民营投资者而言，若想给自己的质疑一个公正的答复，他们可以寻求的救济途径只有两条。一条是政府机构系统内的，信访系统。根据记者的调查，民营投资者代表冯秉先、孔令宏、李文元等曾经选择过这条救济路径，虽然苦苦上访多次，但至今无果。信访系统的无效性在于两个要件的不完备，一，信访系统的最高级国务院信访办并无平级权力来制衡省级政府、相关部委；二，信访系统不独立，按照规定，接到信访的第一时间必须转交系统内较高一级的辖区政府手上，而不是同司法系统联手调查。如果说政府设立信访系统以冀之发挥自身净化功能，结局只有失败。

然而，民营投资者在选择上访的救济路径之前，已经发现另一条救济路径被封死。陕西省各级政府出面要求各级地方人民法院一律不得受理"油老板告政府"的案件，这是一个荒谬的事实――人民法院成了地方政府的下属机构。

如果民营投资者能够选择的两条合法的救济路径均无效，当他们除了债务之外一无所有，他们又能选择什么？

接受记者调查的多位民营投资者回忆说，在走投无路之时，他们曾想过用自焚、爆炸等激动的行为以引起中央高层关注陕北民营油田非法国有化事件。石勇的母亲是在旁听儿子接受记者采访时，才知道儿子曾经有过爆炸和同归于尽的决心，虽事过境迁，但她登时眼圈潮红。

这些民营投资者之所以放弃过激行为，是他们的投资并不只属于他们，而是包括各家各户股东的合资，他们必须承担为股东们讨债讨说法的责任，而不是一死了之。他们最终只能坚持合法的司法路径――争取联合数县投资者，起诉陕西高院，这样即使不被受理，也可自动进入下个程序――转交北京最高人民法院受理，这条路径是在以朱久虎律师为主的律师团介入调查之后建议的。朱久虎律师是去年河北孙大午案的主辩律师，他告诉记者："下去深入调查之后，从民营投资者那里，我发现了更多的实效的新思路。"

在今年的油价一路凯歌中，陕西政府自有大笔油款丰实财政，当然，陕西政府不曾为此付出成本和承担风险，但毕竟收获了。相比之下，为陕北石油开发承担巨额成本和失败风险的民营投资者，迄今两手空空，一身债务。

来源：合肥律师事务所    http://www.055110.com/